Danmark er et af de mest digitaliserede samfund i verden med en offentlige sektor, der gennem de seneste tyve år har arbejdet strategisk for netop at opnå den digitale førertrøje. Men styrker digitaliseringen også borgernes muligheder for at opnå direkte indflydelse på det offentliges beslutninger? 

Gennem de seneste tyve år har den offentlige sektor i Danmark haft et klart mål om at digitalisere sagsbehandlingen og kontakten mellem borgere og offentlige myndigheder så meget som muligt. Målet har været at strømline den offentlige sektor, men efterhånden også at styrke inddragelsen af borgerne.  

Samfundsmæssigt har vi set markante ændringer siden 1990’erne. Informationsteknologien betyder, at vi i dag kan komme i kontakt med stort set hver en afkrog i realtid og at den globale arbejdsdeling i langt højere grad end tidligere kan udnytte de komparative fordele.

"Vi er ikke længere dem, der ikke kan stilles spørgsmålstegn ved, fordi vi sidder partout alene på viden. Det udfordrer den faglige sagsbehandler, som har været vant til, og det er navnlig nogle af de ældre, at de var eksperten."

- Borgerservice- & digitaliseringschef om konsekvenserne af de senere års digitalisering i et kommunalt perspektiv 

Dermed har udviklingen på mange måder realiseret Marshall McLuhans vision om ”the global village”. Udviklingen har vist, at netværk, hurtig informationsudveksling og dybere gensidigt kendskab også har ført en række negative effekter med sig, herunder arbejdsløshed blandt navnlig ufaglærte, cybercrime og økonomiske migranter.  Vi har også set, hvordan udbredelsen af internettet har medført, at borgernes muligheder for at få indblik i grundlaget for det offentliges afgørelser er styrket samtidig med, at nye medier som Facebook, Twitter etc. har skabt et alternativt informationsflow, der ikke uden videre tager offentlige myndigheder eller traditionelle mediers udlægning af ’sandheden’ for gode vare.  

Rasmus Bie-Olsen og Anders Hvid udgav sidste efterår bogen ’Grib fremtiden’, hvor de bl.a. argumenterede for, at digitalisering på kort sigt vil udfordre kommunernes legitimitet, men på længere sigt vil skabe mulighed for at etablere en ny og tættere relation til borgerne - forudsat, at de (altså kommunerne) er i stand til ”hurtigere” at ”omstille sig og redefinere sig selv og dele sine leverancer”. 

Men hvordan ser virkeligheden ud i de danske kommuner lige nu? Handler digitalisering fortsat primært om at frigive ressourcer? Eller erkender kommunerne, at digitaliseringen skaber nye vilkår for samspillet mellem kommune og borgere og en forventning om en mere direkte involvering af borgerne i kommunens prioriteringer og udvikling af fælleskabet? Det diskuterer denne artikel blandt andet.  

Grundlaget er tre mindre surveys blandt borgmestrer, kommunaldirektører og kommunikationschefer i landets kommuner. Indsamlingen er gennemført i perioden 17. september til 5. oktober 2018. Ved indsamlingens afslutning er der modtaget i alt 108 svar, hvilket giver en bruttosvarprocent på 41,7 pct.

Digitalisering får kommunerne til at rykke tættere sammen

De tre surveys taler alle deres klare, entydige sprog. Digitalisering er fortsat navnlig et spørgsmål om effektivisering, selv om det også er tydeligt at ønsket om at kunne levere bedre borgerservice rykker sikkert frem i de kommunale beslutningstageres bevidsthed (se figur 1 nedenfor). Det er bemærkelsesværdigt, at 87,2 pct. af kommunaldirektørerne peger på bedre borgerservice som det væsentligste formål med digitalisering. Derved prioriterer de - i modsætning til borgmestrer og kommunikationschefer - bedre borgerservice højere end effektivisering. 

Figur 1. Hvad er det væsentligste formål med digitalisering?

Holder man disse resultater op mod respondenternes beskrivelse af digitalisering med deres egne ord, tegner der sig et mere nuanceret billede. En del beskriver digitalisering som opgaven med at omsætte processer til data eller at ændre arbejdsgange gennem brug af informationsteknologi. Men respondenterne fokuserer i høj grad også på effektsiden, når de fx fremhæver data som en ny ressource, digitalisering som et middel til at reducere kompleksitet samt som et middel til at initiere nytænkning. Enkelte fremhæver desuden afledte - må man antage - negative konsekvenser. Fx anfører en kommunaldirektør ”… en smart metode til at opnå forbedringer og effektiviseringer, men nogle gange også relationsforstyrrende”. 

Samarbejdet ændrer karakter

Ny teknologi og digitalisering har på mange måder demokratiseret kommunikationen forstået på den måde, at også borgere og virksomheder har reel mulighed for at komme til orde og at dialogen mellem borgere og politikere flytter fra det personlige møde over på digitale platforme. En meget direkte konsekvens af dette er, at enkeltsager og konkrete emner fylder meget mere, og at denne udvikling er med til at ændre samspillet mellem forvaltning, politikere og borgere.  

Figur 2. Politikerne involverer sig mere i driften end tidligere

Et af de meget tydelige tegn på disse ændringer ses afspejlet i figur 2 ovenfor. Hele 61,5 pct. af borgmestrene er således helt enige eller enig i, at politikerne involverer sig mere i den daglige drift end tidligere, mens kun 31,3 pct. af kommunaldirektørerne enige i dette synspunkt.  

Går man lidt dybere ned i tallene og ser på baggrundsvariable, bemærker man bl.a., at graden af enighed i udsagnet tilsyneladende stiger i takt med, hvor lang tid den pågældende har været embedsmand eller politiker i kommunen. 

Det har ofte været opfattelsen, at årsagen til at politikerne i højere grad ønsker at involvere sig i den daglige drift skyldes to forhold: mediernes interesse for den daglige drift samt et ønske om at reducere kompleksiteten i de opgaver, politikerne skal forholde sig til. Det ses også i de gennemførte surveys.  

2/3 af kommunaldirektørerne (66,7 pct.) er således enten enige eller helt enige i, at sagerne i stigende grad tilrettelægges med henblik på at mindske kompleksitet og fremme hensigtsmæssige beslutninger. Denne opfattelse dækkes bare ikke af aftagerne af forvaltningens arbejde. 53 pct. af borgmestrene er således helt uenige eller uenige i, at forvaltningen tilrettelægge sagerne med henblik på bestemt beslutninger, mens 37,3 pct. er enige eller helt enige i dette. Til gengæld er der slet ingen tvivl om, at borgmestrene oplever en stigende grad af kompleksitet i de sager, de behandler. 76,5 pct. er enige eller helt enige i, at kompleksiteten er øget gennem de seneste år. 11,8 pct. er uenige.

Digitalisering giver nye udfordringer

Bie-Olsen og Hvid argumenterer som nævnt for, at kommuner som følge af digitalisering vil skulle ændre adfærd fra den traditionelle forvalter-rolle, ”der agerer regelstyret og inde-fra-ud i sin leverance af standardiseret velfærd” til en ny, mere facilliterende rolle, ”der styrker borgeren gennem adgang til ressourcer som viden, uddannelse og relationer”. Forudsætningen for denne ændring vil naturligt være, at politikerne giver forvaltningen større frihedsgrader til at indgå i et samspil med den enkelte borger om mere individualiserede ydelser. 

I de gennemførte surveys har der været stillet ét spørgsmål herom og kun til kommunikationscheferne. Spørgsmålet giver ikke mulighed for at iagttage, om der er sket ændringer i samspillet mellem forvaltning og politikere, men alene om digitalisering og sociale medier udfordrer kommunerne - årsager ufortalte. Som det fremgår af figuren nedenfor er hele 96 pct. enten enig eller helt enige i dette synspunkt. 

Figur 3. Udfordrer SoMe og digitalisering kommunerne?

Når autoriteten udhules

Det stigende kompleksitetspres har en række afledte effekter. Myndighedstildelingen har ændret karakter og sker i stigende grad i en forhandlingslignende situation. Tidligere var en forståelse af kommunen og dens sagsbehandlere, at den var forvalter af regler og at sagsbehandlerne derfor traf afgørelser baseret på et retfærdighedskriterium. I dag er forståelsen, at afgørelser ikke er definitive, men er truffet inden for en given, situationsbestemt kontekst og at de dermed kan forhandles.  

De gennemførte surveys viser, at både forvaltning og politikere erkender, at borgerne er blevet mere kritiske og at relationen mellem kommunen og dens borgere har ændret karakter. Der er også en erkendelse af, at kompleksiteten i opgavevaretagelsen er øget, hvorimod det virker mere diffust, hvordan forvaltning hhv. politikere agerer i forhold til det.  

Figur 4. Styrker digitalisering kommunens legitimitet?

Når det er sagt, er det dog også vigtigt at bemærke, at kommunaldirektørerne i langt højere grad end borgmestrene og kommunikationscheferne finder, at digitalisering styrker kommunens legitimitet. Som det fremgår af figur 4 er 67,9 pct. af kommunaldirektørerne enige i, at digitalisering styrker kommunens legitimitet, mens hhv. 43,8 pct. blandt kommunikationscheferne og 36,4 pct. af borgmestrene deler denne holdning.

 

Figur 5. Hvad betyder digitalisering for troværdigheden?

Denne holdning er ikke mindst interessant, hvis den sammenholdes med svarene på to helt naturlige følgespørgsmål, om hvilken betydning digitalisering har for politikernes hhv. forvaltningens troværdighed i forhold til borgerne. Ingen af de tre grupper af respondenter vurderer, at digitalisering øger politikernes troværdighed i forhold til borgerne (se figur 5). Til gengæld er der en markant forskel mellem borgmestrene og forvaltningens vurdering, når det drejer sig om digitaliseringens betydning for forvaltningens troværdighed i forhold til borgerne. Mens kun godt 1/3 (37,5 pct.) af borgmestrene er enige i, at digitalisering styrker forvaltningens troværdighed overfor borgerne, er lige knapt 2/3 af kommunaldirektørerne (60,7 pct.) og kommunikationscheferne (61,1 pct.) enige heri.

Når flaskehalsen peger på den forkerte

Spørgsmålet om borgernes forventninger til at blive involveret i højere grad har været stillet i to af de tre surveys. Her er 87,9 pct. af kommunikationscheferne og 84,4 pct. af kommunaldirektørerne enten enig eller helt enig i, at borgerne ønsker at blive mere involveret. Og kommunerne tilpasser sig tydeligvis denne udvikling, som det fremgår af figur 6 nedenfor. Det sker gennem samskabelsesprojekter, opgaveudvalg (§17, stk. 4) og i brugerbestyrelser. En nylig offentliggjort undersøgelse gennemført af Altinget og Mandag Morgen bekræfter denne tendens. Den viser, at langt de fleste kommuner har en formuleret strategi for borgerinddragelse og at seks ud af ti kommuner inddrager borgerne helt fra start). Det er dog uklart, hvor langt de enkelte kommuner ønsker at gå.  

Figur 6. Hvordan involveres borgerne?

Nye medier som navnlig Facebook og borgernes mulighed for at indgå i direkte dialog med politikerne via e-mail fylder i både forvaltnings og politikeres argumentation, navnlig som henvendelseskanaler man er nødt til at forholde sig til, men endnu ikke som noget, der er en vigtig forudsætning for dialogen mellem kommune og dens borgere. 

Det er tydeligt, at alle kommuner arbejder med borgerinvolvering og samskabelse i større eller mindre grad. Det er ikke ud fra de tilgængelige data muligt at slå fast, hvor forpligtende bestræbelserne er, hvad eller hvem der initierer dem og hvilke områder af den kommunale service, indsatserne retter sig mod. En antagelse kunne være, at de primært retter sig mod velfærdsområderne og i mindre grad mod digitale selvbetjenings- og medbetjeningsløsninger.  Denne antagelse understøttes af de tre surveys. Heri angiver 77,9 pct. af respondenterne, at kommunen har en digitaliseringsstrategi, mens 26,1 pct. angiver, at kommunen opdaterer denne enten hvert eller hvert andet år. Mere interessant er det dog, at hele 51 pct. af respondenterne svarer ’ved ikke’ eller helt undlader at svare på dette spørgsmål. Man kan overveje, om det er muligt at arbejde strategisk med borgerinvolvering og samskabelse i forhold til digitalisering, når man end ikke er opmærksom på om og hvor ofte, digitaliseringsstrategien opdateres. 

Konklusion 

Denne undersøgelse har været drevet af en nysgerrighed efter at forstå om og i givet fald hvordan, digitalisering og nye medier påvirker det nære demokrati, forstået som samspillet mellem borgere, politikere og forvaltning i danske kommuner. Hvis man accepterer præmissen om, at borgernes mulighed for indsigt, selvstændigt at søge information og for gennem nye medier at lægge større pres på politikerne for at fremme egne interesser er øget, så bliver det næste helt naturlige spørgsmål, hvad betyder det for kommunens kommunikation, for forvaltningens forberedelse af politiske sager og i sidste ende for samspillet mellem politikere og forvaltning? 

Det helt simple svar er, at det ændrer samspillet mellem politikere og forvaltning, påvirker hvordan kommunen ser på borgerne, men også at det efterlader både politikere og forvaltning i en situation, hvor man oplever mere kritik, højere hastighed og øget kompleksitet, men uden at have de nødvendige midler til at håndtere denne nye situation. Det skyldes bl.a., at der vælges en traditionel, rationel, men også lineær ledelsestilgang. 

Den øgede digitalisering og de ændrede kommunikationsformer synes således at have betydning for samspillet mellem forvaltning og politikere. Forståelse af hvilken betydning det har og hvordan det påvirker samspillet, er imidlertid meget forskellig afhængig af, hvem man spørger. Jo tættere de, man spørger, er på, det man kan kalde kommunens daglige drift, jo stærkere opleves ændringen. Den ses bl.a. i krav fra politikerne om at være dybere inde i enkeltsager og tættere på denne. De oplever også, at forvaltningen i højere grad bliver skydeskive for borgernes uenighed i de politiske beslutninger. 

Forklaringerne på denne udvikling er bl.a. borgernes muligheder for større indsigt, men også en generelt øget kompleksitet i den kommunale sektor. Politikernes ønske om at styre på enkeltsager, er således et forsøg på at reducere kompleksiteten, men er også udtryk for, at politik i højere grad handler om konsekvenser for den enkelte og dermed naturligt nok enkeltsager. 

Både forvaltning og politikere forholder sig til nye medier som fx Facebook, men de betragter ikke disse kanaler som en måde at opnå viden om borgerne, deres præferencer og opbakning – i hvert fald ikke på nuværende tidspunkt.  

Reelt øges borgernes indflydelse og det lokale demokrati således ikke. Borgerne involveres og inviteres ganske vist ind på udvalgte samskabelsesprojekter -ofte på de borgernære velfærdsområder. Rationalet er imidlertid ikke mere lokalt demokrati, men derimod legitimitet og snæver nytteværdi.  

Undersøgelsens hovedtal  

	Kom-chefer	Direktører	Borgmestre	I alt
Totalt antal udsendte	83	84	92	259
Gennemført	41	35	16	92
Nogle svar	6	4	6	16
Svarprocent	56,6	46,4	23,9	41,7